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银监会下一步将继续补齐监管短板防范化解金融风险

作者:张末冬       稿件来源:金融时报       发布时间:2018-02-09

弥补监管制度短板是从制度源头上防控金融风险的根本举措,是银行业稳健发展的长效保障措施。在“强监管、强问责”背景下,去年以来,银监会出台了41项针对特定机构和具体业务的规章制度,覆盖七大领域。

“我国银行业风险总体可控,但形势依然严峻复杂,面临若干重大挑战。银行业和监管部门务必保持清醒头脑,绝不能盲目乐观,务必充分认识当前银行业风险和挑战的严峻性、复杂性与长期性,务必做到心中有数、手中有方。”在2018年全国银行业监督管理工作会议上,银监会党委书记、主席郭树清强调。

据了解,下一步,银监会将继续抓好补齐监管制度短板工作,遵循标本兼治、循序渐进的原则,突出问题导向,注重建立长效机制,增强银行机构防控风险的主体意识、主体责任,坚决打好银行业防范化解金融风险攻坚战。

密集出台41项规章制度

2017年2月份,习近平总书记在中央财经领导小组第十五次会议上强调,要及时弥补监管短板,做好制度监管漏洞排查工作,参照国际标准,提出明确要求。对银行业来说,及时弥补监管制度短板,才能构建起防控风险的长效机制。

近10年时间里,我国银行业经历高速发展,资产规模突飞猛进,从2007年末的近53万亿元,扩张到2017年年末的245万亿元左右。但在这一过程中,影子银行、“脱实向虚”等问题开始暴露。另外,我国经济增长模式的改变,也令过去的扩张方式难以为继。

去年3月,郭树清在国新办举行的新闻发布会上指出:“当前,部分交叉金融产品跨市场层层嵌套,底层资产看不见底,最终流向无人知晓。这种现象的产生,很大程度上是源于监管制度缺失。这就是所谓的‘牛栏里关猫’,没有完善健全的监管制度,银行业务经营就必然会引发严重的风险暴露。”他强调,要根据银行业务和风险的新变化、新现象和新特征,参照国际监管标准,全面梳理银行业各类业务监管规制,尽快填补法规空白,及时更新已经滞后于业务和风险发展的监管规制,废除不合时宜的规章制度。

此后,针对银行业存在的突出风险和问题,银监会研究确定了重点弥补监管制度短板方案。银监会相关负责人表示,当前“补短板”成效已初步显现,并正在持续发生作用。银行业“脱实向虚”的势头得到初步遏制,服务实体经济质效提升。2018年银监会将持续抓好补齐监管制度短板工作,遵循标本兼治、循序渐进的原则,突出问题导向,注重建立长效机制。

2017年4月,银监会发布《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》,提出按照“问题导向”、“急用先行”和“协调配套”的原则,研究制定26项重点规制,其中制定类16项、推进类6项、研究类4项。

9个月的时间里,银监会完成了制定类中的7项,包括:《商业银行押品管理指引》、《网络借贷信息中介业务活动信息披露指引》、《国家开发银行监督管理暂行办法》、《政策性银行监督管理暂行办法》(已修改为《中国农业发展银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》)、《金融资产管理公司资本管理办法(试行)》、《银行业金融机构股东管理办法》(已改名为《商业银行股权管理暂行办法》)、《商业银行委托贷款管理办法》。

另外还有3项制定类的规制正在公开征求意见,即《商业银行银行账簿利率风险管理指引(修订征求意见稿)》、《商业银行流动性风险管理办法(修订征求意见稿)》、《商业银行大额风险暴露管理办法》。

银监会方面统计,41项针对特定机构和具体业务的规章制度主要包括股权监管、交叉金融产品、资产管理业务、流动性风险、信贷质量、资本监管和信息披露七大方面,可以说囊括了当下制度短板的主要内容。

剑指七大板块

这些措施皆剑指银行业存在的突出风险和问题。具体来看,一是股权监督。“股权治理是监管一个非常重要的入口,也是长期以来监管规制相对缺失的地方。”一位银监会相关负责人表示,相关政策出台的重点放在隐形股东、股份代持、入股资金来源不实、违规开展关联交易、利益输送以及滥用股东权利等方面,使股权最终受益人透明化,真正承担起股东的最终责任。

《商业银行股权管理暂行办法》已于2017年11月16日征求意见,并于今年1月5日正式印发。银监会指出,加强股东和股权管理即是强化风险源头遏制。“坚决打击各类规避股东资格审查,利用控制权不正当干预经营决策,通过关联交易获取不正当利益的行为。”在《商业银行股权管理暂行办法》中,银监会明确银行业金融机构股东资格、参控股机构数量等要求。在强化准入方面,穿透识别实际控制人、最终受益所有权人,并审查其资质;加强关联关系审查,防止通过委托他人代持股权、关联方与一致行动人联合持股等方式规避股东资格审查的行为;加强资金来源审查,确保入股资金为投资人自有资金,来源合法合规。并对违规开展关联交易、利益输送以及滥用股东权利等方面进行规范。

二是随着银行跨业业务越来越多,与信托、券商、基金等多个市场合作密切,但相关领域监管制度不完善或存在空白,导致监管套利屡禁不止。针对这些问题,银监会从委托贷款、银信合作、交叉金融产品及表外业务等方面进行规范,要求足额计提资本和拨备,减少嵌套与通道,控制资金流向、加大杠杆、拉长链条和监管套利等行为。去年12月,银监会下发《关于规范银信类业务的通知》,从商业银行和信托公司双方规范银信类业务;今年1月6日,银监会又印发了《商业银行委托贷款管理办法》。总体思路是,要求足额计提资本和拨备,减少嵌套与通道,控制资金流向,强化对加大杠杆、拉长链条和监管套利等行为的监管。

三是资产管理业务。针对资产管理业务快速发展中存在的结构复杂、刚性兑付、期限错配以及各类产品监管标准不统一等问题,配合人民银行制定金融机构资产管理业务统一规则。据悉,该办法将在今年两会前后出台。同时,银监会也在研究制定理财及信托业务监管配套细则。银监会表示,2018年的工作重点包括:继续压缩同业投资、对委外机构实行名单制管理;另外,严格规范交叉金融产品,推动银行及早开始理财业务转型,逐步压缩银信类通道业务,严格执行新近发布的委托贷款管理办法。

四是针对流动性风险。事实上,在2017年城商行年会上,银监会副主席王兆星强调,流动性风险始终是对中小商业银行最具有威胁的风险,也最易引发系统性、区域性风险。银监会副主席曹宇也表示,有的城商行规模虽然很大,但是负债资金一半以上靠金融市场筹集,积累了很大的流动性风险和市场风险,一有风吹草动,生存便面临危机。

“在借鉴国际标准的基础上,引入新的流动性风险监管指标和工具,降低过度依赖短期同业批发融资和严重期限错配的银行机构特别是中小银行的流动性风险。”银监会相关业务负责人表示,从国际经验看,流动性风险往往是压倒机构的最后一根稻草。金融危机后,国际监管机构对于流动性风险管理相当审慎。对此,2017年12月6日,银监会公布《商业银行流动性风险管理办法(修订征求意见稿)》,在流动性比例和流动性覆盖率(LCR)两项监管指标之外,新增3个量化指标,分别是流动性匹配率、净稳定资金比例(NSFR)、优质流动性资产充足率。

除了定量指标,银监会还要求银行开展流动性风险压力测试,制定处置预案并开展模拟演练。银监会拟要求,压力测试频率应当与商业银行的规模、风险水平及市场影响力相适应;常规压力测试应当至少每季度进行一次,出现市场剧烈波动等情况时,应当提高压力测试频率;这些压力测试均需向监管机构报送。

五是信贷质量。当前我国银行业贷款分类标准与国际接轨,但仍存在分类不准确的问题,导致商业银行拨备计提不准确,利润虚增。针对分类不准确、多头授信和过度授信等几个“老大难”问题,银监会研究制定了大额风险暴露管理、联合授信管理以及资产风险分类等相关规则,防范信贷“垒大户”、“搭便车”等行为。

六是资本监管。可以说,资本是防范银行风险的主要监管工具。针对部分银行业机构,如国家开发银行、政策性银行及金融资产管理公司,在资本监管方面长期存在的制度空白和约束力不强的问题,银监会专门制定发布了针对这三类特定机构的监管制度,意在补足其在资本监管方面长期存在的制度空白和约束力不强的短板。

七是信息披露。银监会重点从完善制度规定、建立定期的行政处罚信息公开机制及建立重大监管政策与行动沟通机制三个层次提高透明度,加强市场约束。银监会相关人士表示,未来将参照国际标准,使行业信息披露更加精细化、模板化,提高银行间的可比性。

“补短板”成效显著

值得关注的是,我国银行业体量大、业务范围广,任何一项监管政策的出台,都可能对市场产生很大影响。这对监管政策推进的方式方法提出了更高要求。

加强与市场和机构沟通是关键方法之一。记者了解到,银监会在规制出台前,均开展了全面调研,并征求业界专家意见;发布时配发相关文件,详细解读监管意图;实施后追踪政策影响,回应市场关切。例如,在发布《关于进一步规范银行业金融机构吸收公款存款行为的通知》之前,银监会就充分征求了财政部、国资委等部委的意见。

同时,银监会注重从全局出发,相关规章制度,不仅从银行业角度考虑,还放在整个金融、经济和社会大框架下统筹兼顾,充分评估各项制度对金融市场及实体经济的影响。比如,在制定银信类业务的相关制度时,专门就其对股市、房地产等市场的影响开展认真全面的调研与评估,积极与其他宏观管理部门及监管部门沟通,以便把握好发布时机。

目前来看,结合治乱象等工作的进行,银行业治理效果显著,“脱实向虚”得到初步遏制。数据显示,截至去年11月,银行间相互购买、代持理财产品现象得到缓解,理财产品特别是同业理财累计净减3万亿元,理财中的委外投资较年初减少5888亿元。表外业务逐渐回归表内,“影子银行”行为有所遏制,委托贷款中的“金融机构委托贷款”同比少增889亿元,表外业务增速由过去的50%以上降到19%。商业银行同业资产、负债自2010年来首次收缩,余额分别比年初减少2.8万亿元和8306亿元。去年银行业新增贷款占新增资产比例明显上升,银行资金流向实体经济增速加快。

同时,违法违规情况明显减少。去年下半年以来,同业、资管、理财等跨区域、跨市场、跨机构重大案件得到初步遏制。另外,一些金融监管盲点与空白点开始有章可循,如网络借贷信息中介、公款存储、校园贷、慈善信托等领域的监管制度空缺得到了及时填补。

除此之外,银行业金融机构开始主动调整业务经营模式,防风险自觉性、能动性有所提高。

制度是发展的基础与生命线,为防止金融乱象“死灰复燃”,继续夯实监管制度将是2018年的工作重点。在此前召开的2018年全国银行业监督管理工作会议上,银监会指出,大力补齐监管制度短板是2017年的重要工作之一,并在2018年工作部署中提出“硬性约束制度建设全面加强”的要求。